日前，横琴粤澳深度合作区7个“二线”海关监管作业场所正式动工。继9月17日合作区管理机构揭牌当天，3个横琴“二线”海关查验场取得建设用地和建设工程规划许可证之后，合作区向落实“分线管理”政策又迈出了关键一步。

记者获悉，该项目整体工程计划于明年6月30日前建成，为落实货物“一线”放开、“二线”管住提供硬件基础，这也意味着合作区有望在明年实现全岛封关运作。有专家表示，“分线管理”政策是对澳门关税区的适度扩大，有利于合作区营造与澳门趋同的制度环境和生活空间，未来，国际人流、物流、资金流、信息流将更加自由便捷地进出横琴。

动工：7个海关监管作业场所，为落实“分线管理”提供硬件基础

横琴粤澳深度合作区“二线”海关监管作业场所总占地面积245427平方米，总建筑面积28796平方米，总投资5.97亿元，包含5个“二线”通道，共7个海关监管作业场所，分别位于横琴大桥、横琴隧道、深井通道、横琴码头以及广珠城轨延长线横琴北站、横琴站、珠海长隆站。

《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》明确，合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与中华人民共和国关境内其他地区（以下简称内地）之间设为“二线”。

记者注意到，5个“二线”通道、7个“二线”海关监管作业场所，实际上分布于横琴7个进出内地的交通节点，即“两桥一隧、一城轨、一码头”。

“两桥一隧”指的是目前横琴进出珠海市主城区的三条公路通道，分别为横琴大桥、横琴二桥、横琴隧道，对应横琴大桥、深井通道、横琴隧道这3个“二线”通道；而“一城轨”则是指广珠城轨延长线，包括位于横琴的横琴北站、横琴站、珠海长隆站3个站点；“一码头”为横琴客运码头，目前该码头已开通多条航线，可通往珠海海岛和深圳蛇口。

该项目建设内容包括海关监管设施设备及信息化系统，整体建设原则满足“有效监管，先有后好，智能高效，高度便利”，鼓励公共交通优先，充分发挥轨道交通系统运力优势，规划建设公共巴士、出租车“双循环”系统，区内区外独立运行。

依据初步规划，通过各条“二线”通道出岛的人员、小客车、大客车需要进行查验。出区货车、工程车考虑高峰时段限行，以保障客车顺畅通行。为保障人员进出便利，拟规划公务人员小客车及备案小客车、通勤车不落客直接通行，但保留缉私查验功能。另外，在入区7个点增设人员携带行李物品主动申报厅。

解读：“分线管理”政策的背后，是澳门关税区的适度扩大

“分线管理”的概念对于横琴而言并不陌生。实际上，早在2009年，国务院批复的《横琴总体发展规划》就提出实施“分线管理”的创新通关制度。2011年，国务院印发的《关于横琴开发有关政策的批复》明确横琴按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理。2013年，横琴建成全国首创的53公里环岛监控“电子围墙”，为实施“分线管理”打下基础。

“尽管如此，7年来，‘分线管理’的政策效应迟迟未能显现。”中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强表示，在实际运作中，横琴仅对与生产有关的货物“放宽”免税。

随着《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的发布，对货物实行“一线”放开、“二线”管住的“分线管理”政策再一次被摆在了显著位置，而从“‘一线’放宽”到“‘一线’放开”，虽然仅一字之差，却体现了横琴对外开放水平的进一步扩大。

依据《总体方案》，在货物“一线”放开方面，对合作区与澳门之间经“一线”进出的货物（过境合作区货物除外）继续实施备案管理，进一步简化申报程序和要素。研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入。

而在货物“二线”管住方面，从合作区经“二线”进入内地的免（保）税货物，按照进口货物有关规定办理海关手续，征收关税和进口环节税。对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税。从内地经“二线”进入合作区的有关货物视同出口，按现行税收政策规定实行增值税和消费税退税，涉及出口关税应税商品的征收出口关税，并根据需要办理海关手续。研究调整适用退税政策的货物范围，实行负面清单管理。

“事实上，这等同于将‘一线’关口后移至现在的‘二线’，意味着横琴与内地将成为两个关税区，而与澳门成为一个关税区。这是在一国领土上的两个关税区之间作范围上的微调，是在WTO规则下的一个制度创新，也是在体制机制上的重大突破。”王福强说。

在王福强看来，“一线”对货物、物品最大限度免税放开，监管制度设计简洁明了，让澳门居民和国际人才在合作区拥有与澳门趋同的生活和发展环境。未来，国际上的人流、物流、资金流、信息流将能够更加自由便捷地进出横琴。“二线”通道则切实管住管好，对离开合作区的货物、物品实施精准管理，内地人员可以畅通无阻地经“二线”进入合作区。

“这是合作区最具含金量的一条政策突破。”王福强认为，“分线管理”政策是在“一国两制”框架下，坚守“一国”之本，善用“两制”之利，形成“两制”之和的一次探索。该政策的实施，有助于合作区利用关税优势，吸引国外的资金、技术、人才集聚，为澳门经济适度多元发展提供广阔空间，从而成为推动粤港澳大湾区建设的新高地，成为中国引进来、走出去的交汇点，双向开放的关键枢纽，支撑双循环新发展格局的重要节点。

探索：如何“放得开”“管得住”，还有待进一步研究

“分线管理”政策的具体实施，一直备受广大市民关注。今后横琴岛实现“二线”封关运作后，内地居民进出横琴是否会受影响？7个“二线”海关监管作业场所动工当天，横琴粤澳深度合作区经济发展局代理副局长谢英俊回应称，今后“二线”通道对人员进出不作限制。那么，今后进出横琴岛是否需要检查行李？谢英俊表示：“上岛不需要，出岛的话，目前有关部门正在研究相关政策。”

未来，合作区如何真正实现“放得开”“管得住”？这成为合作区落实“分线管理”政策面临的一个现实问题。王福强认为，接下来，合作区应该放管结合，分类施策，促进“放开”与“管住”“管好”相得益彰。

当前，随着《总体方案》的发布和7个“二线”海关监管作业场所的推进建设，粤澳双方也在积极研究制定“分线管理”政策的相关落地举措。

海关总署党委委员、广东分署主任张广志在此前的新闻发布会上表示，海关将在横琴粤澳深度合作区实施货物“一线”放开、“二线”管住，既要让通关手续更加便捷、物流更加畅顺、运作更加高效，也要综合运用稽查、核查、调查、缉私等多种手段，严厉打击走私等违法行为。

在日前横琴粤澳深度合作区执委会与拱北海关举行的座谈会上，合作区执委会主任李伟农表示，下一步，执委会与拱北海关要保持紧密合作，形成工作合力。以有效监管为目标，加快推进合作区基础设施建设，按照与澳门一体化发展原则，创新监管政策、监管制度和监管方式，营造与澳门趋同的制度环境和生活空间。

前不久，横琴粤澳深度合作区执委会与澳门特别行政区政府保安司共同召开合作区口岸通关合作视频会议，粤澳双方达成四点共识：加快推进合作区“分线管理”基础设施建设，稳步推进澳门机动车便利入出横琴工作，推进横琴口岸二期工程建设和澳门轻轨延伸横琴线下穿口岸车辆查验平台施工，优化横琴口岸通关查验设施设备，推进口岸通关便利化。

据悉，下一步，合作区执委会将按照与澳门一体化发展原则，加快推进横琴口岸二期工程、通关信息综合服务平台等“分线管理”基础设施建设。同时，也将加强对项目建设单位监督管理，按照既定目标和时间节点如期推进项目建设，创新监管政策、监管制度和监管方式，让合作区通关更加便捷、物流更加顺畅、运作更加高效，为合作区加快建设提供重要支撑和保障。

(珠海特区报2021/12/22）